독립기관
정부 기관, 행정 기관, 규제 기관, 헌법 기관
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독립기관은 특정 분야에서 제한된 독립성을 누리는 행정기관을 의미한다. 미국에서 유래했으며, 대통령 권력으로부터의 독립성과 그 범위가 연방대법원 판례를 통해 정립되었다. 한국에서는 국가재정법상 예산 자율성을 가진 국회, 대법원, 헌법재판소, 중앙선거관리위원회 등을 지칭하며, 입법·사법·행정부 소속 여부에 대한 논의가 활발하다.
1887
[미국 최초의 독립기관, 주간통상위원회 활동 시작]
미국에서 최초의 독립기관인 주간통상위원회(Interstate Commerce Commission)가 활동을 시작했다. 이 기관은 고전적 권력분립 원칙의 예외로서 등장했으며, 이후 미국의 독립기관 개념의 시초가 되었다.
19세기 후반, 미국 연방정부에서 고전적 권력분립 원칙의 예외로서 주간통상위원회(Interstate Commerce Commission)가 등장하며 독립기관의 시초가 되었다. 1887년에 도입된 이 기관은 법적 지위에 관해 여러 논쟁이 있었으나, 이후 독립기관 개념 발전에 중요한 역할을 했다.
1935
[미국 연방대법원, 독립기관의 법적 지위 최초 인정]
미국 연방대법원은 'Humphrey's Executor v. United States' 사건에서 연방 공정거래위원회(Federal Trade Commission)에 대해 행정기관이면서도 미국 대통령으로부터 독립된 지위를 지닌 기관으로서의 성격을 인정하며 독립기관의 법적 근거를 마련했다.
'Humphrey's Executor v. United States' 사건에서 미국 연방대법원은 연방 공정거래위원장(Federal Trade Commission)을 재량적으로 해임한 프랭클린 D. 루스벨트 미국 대통령의 인사권 행사가 위헌인지 여부를 다루었다. 대법원은 연방 공정위가 중립성과 전문성이 요구되는 직무를 담당하며, 준입법적 및 준사법적 성격을 지니므로 대통령의 재량적 해임권한이 제한될 수 있다고 만장일치로 판시했다. 이로써 행정기관이면서도 대통령 권력으로부터 독립적인 '독립기관'의 법적 근거가 마련되었다.
1988
[미국 연방대법원, 독립기관 심사 기준 변경 및 특별검사 제도 합헌 결정]
미국 연방대법원은 'Morrison v. Olson' 사건에서 독립기관의 위헌성 심사 기준 중 '순수한 행정부' 소속 기관과 '준사법적·준입법적' 기관을 나누는 분류체계를 사실상 폐기했다. 대신, 대통령의 '법률이 충실하게 집행되도록 유의할' 의무에 대한 침해 여부로 판단하며 특별검사 제도에 대한 대통령의 해임권한 제한이 합헌이라고 보았다.
'Morrison v. Olson' 사건에서 미국 연방대법원은 'Humphrey' 판례의 '순수한 행정부' 소속 기관 분류가 의미 없다고 판단, 독립기관에 대한 대통령의 인사권 제약이 권력분립 원칙상 합헌인지 여부를 대통령의 '법률이 충실하게 집행되도록 유의할' 의무 침해 여부로 판단하는 새로운 기준을 제시했다. 이 법리에 따라 고위공직자 비위 수사를 위한 특별검사(independent counsel)에 대한 대통령 해임권한 제한 법률이 합헌으로 인정되었다. 이는 독립기관의 독립성이 기관의 정책형성 재량권 범위에 따라 좌우됨을 의미한다.
2008
[한국 헌법재판소, 선거관리위원회는 헌법상 독립기관으로 판시]
대한민국 헌법재판소는 '강남구 등과 국회 등 간의 권한쟁의' 사건에서 선거관리의 공정성 달성을 위해 선거관리위원회를 일반 행정기관과는 별도로 구성된 헌법상 독립기관으로 판시했다. 이는 선거사무가 행정작용의 일종이나 그 공정성을 보장하기 위해 행정부와 분리된 헌법기관으로 규정된 것으로 해석된다.
'강남구 등과 국회 등 간의 권한쟁의' 사건은 지방자치단체인 강남구가 선거관리경비 부담 법률 개정의 위헌 여부를 다툰 사건이다. 헌법재판소는 공직선거법 개정행위가 합헌이라고 결론내리면서, 선거관리위원회를 선거사무의 공정성을 달성하기 위해 '일반행정기관과는 별도의 독립기관으로 구성'된 헌법상 독립기관이라고 판시했다. 이는 선거관리위원회가 입법·사법·행정에 속하지 않는 독자적 작용이 아니라, 공정성을 위해 행정부와 분리된 기관임을 명확히 한 것이다.
2010
[미국 연방대법원, 'Humphrey' 판례에 따른 독립기관 지위 요약]
미국 연방대법원은 'Free Enterprise Fund v. Public Company Accounting Oversight Board' 사건에서 1935년의 'Humphrey' 판례에 따른 연방 공정거래위원회의 지위를 "대통령에게 임명권은 있으나 재량적인 해임권은 없는 여러 명의 주요 공직자들에 의해 운영되는 독립기관"이라고 요약했다.
2010년 'Free Enterprise Fund v. Public Company Accounting Oversight Board' 사건에서 미국 연방대법원은 독립기관의 핵심적인 특징을 다시 한번 강조했다. 대법원은 1935년의 'Humphrey' 사건에 따른 연방 공정거래위원회(Federal Trade Commission)의 지위를 "대통령에게 임명권은 있으나 재량적인 해임권은 없는 여러 명의 주요 공직자들에 의해 운영되는 독립기관"이라고 요약하며 독립기관의 대통령으로부터의 독립성 기준을 재확인했다.
[한국 헌법재판소, 국가인권위를 행정부 소속 중앙행정기관으로 판단]
대한민국 헌법재판소는 '국가인권위원회와 대통령 간의 권한쟁의' 사건에서 국가인권위원회의 정원 감축 대통령령이 인권위의 독립적 권한을 침해했는지 여부를 다루었으나, 인권위를 법률에 따라 설치된 중앙행정기관에 속한다고 보아 사건 자체를 각하했다. 헌재는 인권위가 대통령을 수반으로 하는 행정부에 속한다고 명확히 했다.
'국가인권위원회와 대통령 간의 권한쟁의' 사건에서 국가인권위원회는 스스로 입법·사법·행정 어디에도 속하지 않는 독립기관이라 주장했다. 그러나 헌법재판소는 국가인권위원회가 중앙행정기관에 해당하며, 대통령을 수반으로 하는 행정부에 속한다고 판단하여 당사자적격을 부정하고 사건을 각하했다. 이는 한국에서 '제4부' 독립기관 주장에 대한 헌재의 입장을 보여주는 판례이다.
2020
[미국 연방대법원, 독임제 기관에 대한 대통령 인사권 제한 위헌 결정]
미국 연방대법원은 'Seila Law LLC v. Consumer Financial Protection Bureau' 사건에서 대통령의 인사권이 법률로서 제한될 수 있는 두 가지 예외를 새로 정리했다. 이에 따라 독임제 기관인 소비자금융보호국 국장에 대한 대통령의 인사권 제한을 위헌이라고 결정하며, 독임제 행정기관의 대통령으로부터의 독립성에 암운을 드리웠다.
'Seila Law LLC v. Consumer Financial Protection Bureau' 사건에서 미국 연방대법원은 'Humphrey' 판례와 'Morrison' 판례를 종합하여 대통령의 인사권 제한 예외를 ① 정파적으로 균형 잡힌 다수 전문가로 구성된 비실질적 행정권 행사 기관, ② 제한된 의무만을 지닌 정책 결정 권한 없는 하급 공직자로 재정리했다. 대법원은 소비자금융보호국(CFPB)이 독임제 구조이며 행정권에 가까운 기능을 수행하므로 두 기준을 충족하지 못한다며, 국장에 대한 대통령 인사권 제한이 위헌이라고 5대4로 결정했다. 이 판례는 독임제 기관에 대한 대통령의 재량적 인사권 제약을 허용하지 않는 새로운 법리를 만들어냈다.
2021
[미국 연방대법원, 'Seila Law' 판례에 따라 연방주택기업감독청 독립성 제한]
미국 연방대법원은 'Collins v. Yellen' 사건에서 'Seila Law' 판례의 논리를 그대로 적용하여 독임제 행정기관인 연방주택기업감독청(Federal Housing Finance Agency, FHFA) 청장에 대한 대통령의 인사권 제한 역시 위헌이라고 만장일치로 결정하며, 독임제 기관의 독립성 제한 기조를 재확인했다.
'Collins v. Yellen' 사건에서 미국 연방대법원은 1년 전 'Seila Law' 판례에서 확립된 논리를 연방주택기업감독청(FHFA)에 그대로 적용했다. FHFA가 소비자금융보호국(CFPB)과 마찬가지로 단독 청장 체제의 독임제 행정기관이므로, 청장에 대한 대통령의 인사권 제한을 규정한 법률은 권력분립 원칙을 위반하여 위헌이라고 만장일치로 결정했다. 이 판례는 독임제 행정기관에 대한 대통령의 인사권 제한이 위헌이라는 법리를 더욱 공고히 했다.
[한국 헌법재판소, 고위공직자범죄수사처를 행정부 소속 중앙행정기관으로 판단]
대한민국 헌법재판소는 '고위공직자범죄수사처 설치 및 운영에 관한 법률위헌확인' 사건에서 야당 국회의원들의 주장을 기각하며 공수처를 입법·사법·행정 어디에도 속하지 않는 독립기관이 아닌, 행정부 소속의 중앙행정기관으로 결정했다. 다만 대통령실이나 행정각부에 소속되지 않고 구체적인 지휘·감독을 받지 않는 형태로 해석했다.
'고위공직자범죄수사처 설치 및 운영에 관한 법률위헌확인' 사건에서 야당 소속 국회의원들은 공수처가 권력분립 원칙 위반이라고 주장했다. 헌법재판소는 공수처의 사무 본질이 행정적이며, 대통령의 인사권이 인정되고, 입법 과정에서 중앙관서의 장으로 규정된 점 등을 들어 공수처를 "행정부 소속의 중앙행정기관"으로 판단했다. 헌재는 공수처가 기존 행정조직에 소속되지 않고 지휘·감독을 받지 않는 형태이지만, '제4부'로 독립된 기관은 아니라고 보았다.
